Verovarojen käyttö investoinneissa

Verovarojen käyttö ja priorisointi julkisissa investoinneissa

Suomessa julkisten varojen käyttöä koskeva keskustelu on viime vuosina kärjistynyt erityisesti suurten investointihankkeiden yhteydessä. Hankkeet kuten Hanhikivi 1 -ydinvoimahanke, Olkiluoto 3, Turun tunnin juna, Kruunusillat sekä Finlandia-talo ovat nostaneet esiin kysymyksiä kustannuksista, hyödyistä ja priorisoinnista.

Näitä hankkeita voidaan tarkastella julkisen valinnan teorian ja yritysturvallisuuden riskienhallintakehikon kautta. Keskeinen johtopäätös on, että haasteet eivät selity yksittäisillä virheillä, vaan järjestelmällisillä kannustinrakenteilla ja riskienhallinnan puutteilla, jotka suosivat näkyviä investointeja pitkän aikavälin kokonaishyödyn kustannuksella.

Julkinen talous perustuu niukkuuteen. Jokainen käytetty euro on pois toisesta kohteesta. Tästä seuraa, että priorisointi ei ole vain tekninen vaan myös poliittinen arvovalinta.

Suomessa hyvinvointivaltion keskeisiä tehtäviä ovat terveydenhuolto, koulutus ja infrastruktuurin ylläpito. Samanaikaisesti julkisessa keskustelussa esiintyy toistuvasti kokemus siitä, että resurssien kohdentaminen uusiin investointihankkeisiin tapahtuu tilanteissa, joissa peruspalveluihin kohdistuu sopeutustoimia.

Tämä havainto ei yksin osoita virheellistä politiikkaa, mutta se nostaa esiin keskeisen analyysikysymyksen, missä määrin resurssit kohdentuvat yhteiskunnallisen kokonaishyödyn näkökulmasta optimaalisesti?

Tehtävälista

Strateginen tarkoituksenmukaisuus

Mikä on hankkeen ensisijainen tavoite?
Onko hanke linjassa kansallisen strategian, huoltovarmuuden tai pitkän aikavälin kehityksen kanssa?
Ratkaiseeko tämä oikean ongelman?

Kustannus–hyöty-analyysi

Onko hankkeesta tehty riippumaton analyysi?
Sisältääkö se realistiset kustannukset (ei optimistiset arviot), vaihtoehtoiskustannukset ja herkkyysanalyysin (mitä jos kustannukset kasvavat 30–50 %?)

Riskienhallinta

Arvioi systemaattisesti:

Strategiset riskit (geopoliittiset riskit (Hanhikivi 1), markkina- ja kysyntäriskit
Operatiiviset riskit (tekninen toteutus (Olkiluoto 3), materiaalivalinnat (Finlandia-talo)
Taloudelliset riskit (kustannusylitykset, rahoitusriskit)
Maine- ja luottamusriskit (epäonnistumisen vaikutus yhteiskuntaan)

Vaihtoehtojen arviointi

Onko olemassa edullisempia ratkaisuja?
Onko päätös aidosti vertailtu vai lukittu yhteen ratkaisuun?

Priorisointi

Missä tämä hanke sijoittuu suhteessa terveydenhuoltoon, koulutukseen infrastruktuurin ylläpitoon?
Onko kyse kriittisestä investoinnista vai “hyvä jos on” -hankkeesta?

Ajoitus

Toteutetaanko hanke nousukaudella vai taantumassa?
Onko samaan aikaan:leikkauksia peruspalveluista?

Kannustimet ja päätöksenteko

Kuka hyötyy poliittisesti tai taloudellisesti?
Onko päätöksentekijöillä lyhyen aikavälin kannustimia?
Onko mukana “legacy-ajattelua”?

Legacy-ajattelulla tarkoitetaan päätöksentekoa, jossa toimijan tavoitteena on jättää pysyvä ja näkyvä jälki historiaan, mikä voi johtaa siihen, että symbolisesti merkittäviä mutta taloudellisesti tai yhteiskunnallisesti vähemmän optimaalisia hankkeita priorisoidaan.

Vastuunjako

Kuka vastaa suunnittelusta?
Kuka vastaa kustannuksista?
Kuka vastaa epäonnistumisesta?
Onko riski:hajautettu
Onko kukaan vastuussa?

Läpinäkyvyys

Onko kustannukset esitetty selkeästi vai eri hinnoin eri yhteyksissä?
Onko data julkista?

Exit-strategia

Voiko hankkeen keskeyttää tai skaalata alas?

Onko kyseessä “too big to fail” -hanke?

“Too big to fail” -hanke tarkoittaa investointia, joka voi kasvaa niin suureksi, kriittiseksi tai kytkeytyneeksi ympäröivään järjestelmään, että sen epäonnistumista ei käytännössä voida sallia, vaikka se olisi taloudellisesti kannattamaton tai riskialtis. Toisin sanoen:seuraukset ovat niin vakavat, että julkinen valta joutuu pelastamaan sen.

Julkisen valinnan teoria
Julkisen valinnan teoria tarkastelee poliittista päätöksentekoa kannustinrakenteiden kautta. Päätöksentekijöillä on taipumus suosia hankkeita, jotka:

tuottavat näkyviä ja nopeita hyötyjä
hajauttavat kustannukset laajalle veronmaksajajoukolle
vahvistavat poliittista profiilia

Tämä ei edellytä väärinkäytöksiä, vaan seuraa järjestelmän sisäisestä logiikasta.

Riskienhallinta ja yritysturvallisuus
Yritysturvallisuudessa riskit jaetaan tyypillisesti:

strategisiin riskeihin
operatiivisiin riskeihin
maine- ja luottamusriskeihin

Samat kategoriat ovat tunnistettavissa julkisissa investoinneissa. Tällöin julkiset hankkeet voidaan nähdä analogisina suurten yritysinvestointien kanssa, joissa epäonnistumiset johtuvat usein:

riskien aliarvioinnista
epävarmuuden systemaattisesta sivuuttamisesta
päätöksenteon lukkiutumisesta (sunk cost -ilmiö)
vastuun hajautumisesta

Systeeminen ongelma: mekanismit
Systeemisyys tarkoittaa tässä yhteydessä konkreettisia institutionaalisia mekanismeja:

Vaalikausien aikajänne
Hyödyt pyritään realisoimaan poliittisesti näkyvällä aikavälillä, kun taas kustannukset ulottuvat pitkälle tulevaisuuteen.
Budjetointiprosessin fragmentaatio
Hankkeita arvioidaan usein erillisinä, jolloin niiden yhteisvaikutuksia ei tarkastella kokonaisuutena.
Optimismiharha ja strateginen aliarviointi
Kustannusarvioita alennetaan päätöksenteon helpottamiseksi.
Vastuun hajautuminen
Poliittinen, hallinnollinen ja tekninen vastuu jakautuvat eri toimijoille, mikä heikentää kokonaisvastuun toteutumista.

Tapausanalyysit

Hanhikivi 1 -ydinvoimahanke

Alkuperäinen kustannusarvio: ~6–7 mrd €
Toteutuneet investoinnit: ~1–2 mrd €
Lopputulos: keskeytys vuonna 2022

Hanke osoittaa strategisen riskin realisoitumisen äärimuodon: geopoliittinen riski johti täydelliseen epäonnistumiseen. Keskeinen ongelma oli korkean vaikutuksen riskien aliarviointi.

Olkiluoto 3

Alkuperäinen arvio: ~3 mrd €
Toteutunut kustannus: yli 10 mrd €

Klassinen esimerkki megahankkeiden kustannusylityksistä ja teknologisesta epävarmuudesta.

Turun tunnin juna

Arvio: ~3 mrd €

Hankkeen arviointi riippuu vahvasti oletuksista aluekehityksestä ja työmarkkinoista. Kriittinen kysymys on vaihtoehtoiskustannus suhteessa esimerkiksi huoltovarmuusinvestointeihin.

Kruunusillat

Arvio: ~0,5–0,8 mrd €

Hanke edustaa urbaania kehitystä ja ilmastopolitiikkaa. Kritiikki kohdistuu erityisesti kustannuskommunikaation läpinäkyvyyteen.

Finlandia-talo

Peruskorjaus: 136,5 milj. €
Elinkaarikustannus: >200 milj. €

Poikkeuksellinen tapaus, jossa kustannukset johtuvat pääosin rakenne- ja materiaalivalinnoista (Carraran marmori), ei niinkään poliittisesta opportunismista.

Muut esimerkit

Kehärata (~740 milj. €): pitkällä aikavälillä hyödyllinen
Talvivaara (~1 mrd € julkista tukea): ympäristö- ja taloudelliset riskit
Kulttuurihankkeet: jatkuva julkinen rahoitus vs. aineettomat hyödyt

Investointien välttämättömyys
On keskeistä huomata, että kaikki julkiset investoinnit eivät ole keskenään vertailukelpoisia.

Infrastruktuuri-investoinnit luovat pitkän aikavälin kasvupotentiaalia
Kulttuurihankkeet tuottavat aineetonta pääomaa (identiteetti, vetovoima, sosiaalinen koheesio)
Osa hankkeista (esim. Kehärata) on osoittautunut jälkikäteen kannattaviksi

Näin ollen pelkkä kustannusylitys ei tee hankkeesta epäonnistunutta.

Vaikutukset luottamukseen
Luottamus on keskeinen yhteiskunnallinen resurssi. Negatiiviset vaikutukset syntyvät erityisesti, kun:

kustannukset ylittävät odotukset
päätöksenteko koetaan epäjohdonmukaiseksi
riskit realisoituvat ilman ennakoivaa viestintää

Keskeinen havainto on, että luottamusta heikentää yksittäisten tapausten sijaan niiden toistuva kuvio.

Vastuu ja syyllisyys
Yksittäisten syyllisten nimeäminen on analyyttisesti harhaanjohtavaa. Vastuu jakautuu:

poliittinen vastuu tarkoittaa priorisointia
hallinnollinen vastuu tarkoittaa valmistelua
tekninen vastuu tarkoittaa toteutusta

Kyse on ennen kaikkea rakenteellisesta ilmiöstä, ei yksittäisistä väärinkäytöksistä.

Suositukset
Analyysin perusteella keskeisiä kehitystoimia ovat:

Riippumaton megahankkeiden arviointielin
Pakolliset skenaariolaskelmat (best–base–worst case)
Täysi kustannusläpinäkyvyys elinkaaritasolla
Vaihtoehtoiskustannusten systemaattinen arviointi
Riskienhallinnan integrointi päätöksentekoon (yritysturvallisuusmallin mukaisesti)

Johtopäätökset
Suomen julkisen talouden keskeinen haaste ei ole pelkästään resurssien niukkuus, vaan niiden kohdentaminen epävarmuuden vallitessa. Tarkastelu osoittaa, että:

näkyvät hankkeet ovat rakenteellisesti yliedustettuja
kustannusarvioihin liittyy systemaattista optimismia
riskienhallinta on usein puutteellista
luottamus kärsii epäjohdonmukaisuudesta

Samalla on tunnistettava, että julkiset investoinnit ovat välttämättömiä ja voivat tuottaa merkittäviä pitkän aikavälin hyötyjä.

Lopuksi
Verovarojen käyttö ei ole pelkkä taloudellinen kysymys, vaan poliittinen, institutionaalinen ja moraalinen valinta. Suomi on edelleen korkean luottamuksen yhteiskunta, mutta juuri siksi järjestelmän pienetkin systemaattiset vinoumat ovat merkittäviä.

Verovarojen käyttö ei ole pelkkä taloudellinen kysymys, vaan poliittinen ja moraalinen valinta. Suomessa järjestelmä on monella tavalla toimiva, mutta tarkastellut hankkeet osoittavat, että myös vakaissa demokratioissa syntyy systemaattisia vinoumia.

Näiden tunnistaminen on välttämätöntä, jotta julkinen talous säilyttää legitimiteettinsä ja kansalaisten luottamuksen myös tulevaisuudessa.