Salailu

Viranomaisen toiminnan perusta demokraattisessa oikeusvaltiossa on avoimuus. Julkisuusperiaate, joka on kirjattu Suomen perustuslakiin ja tarkennettu julkisuuslaissa, takaa kansalaisille oikeuden saada tietoa viranomaisten toiminnasta. Kuitenkin käytännön tasolla tämä periaate ei aina toteudu. Sen sijaan kohtaamme ilmiön, jota voidaan kutsua viranomaisen salailuksi.

Salailulla tarkoitetaan tilanteita, joissa viranomainen joko kieltäytyy luovuttamasta pyydettyä tietoa ilman lainmukaista perustetta tai jättää kertomatta oleellisia yksityiskohtia epäsuotuisaan tapahtumaan liittyen. Salailu ei ole pelkkä passiivinen vaikeneminen, vaan se on usein aktiivista toimintaa, jossa tieto pidetään poissa julkisuudesta tarkoituksellisesti, vaikka sille ei olisi lakiin perustuvaa salassapitoperustetta.

Salailu voidaan jäsentää kolmiportaiseen kehitykseen:

Salailu: Tiedon panttaaminen, julkisuuslain vastainen toiminta tai ympäripyöreä ja välttelevä viestintä.
Kieltäminen: Kun salailu huomataan, seuraa usein virallinen kieltäminen. Viranomainen saattaa kiistää tiedon olemassaolon tai sen merkityksen.
Myöntäminen: Lopulta, usein median tai riippumattoman valvonnan painostuksesta, tosiasiat paljastuvat, joko virallisesti tai vuodon kautta. Myöntäminen on harvoin täydellistä ja voi tapahtua vaiheittain.

Salailu on ongelmallista monella tasolla. Ensinnäkin se murentaa kansalaisten luottamusta viranomaisiin ja julkiseen hallintoon. Toiseksi se heikentää julkisen keskustelun laatua, kun päätöksenteon perustiedot jäävät tavoittamatta. Kolmanneksi se estää vastuun kohdentamisen ja korjaavien toimenpiteiden ajoissa tekemisen.

Salailun taustalla on usein:

Heikko julkisuuslain tuntemus: Monet viranomaiset eivät tunne tarkasti sitä, mitä asiakirjoja voidaan tai pitää luovuttaa.
Tiedonpuute: Viestintäyksiköt tai yksittäiset virkailijat eivät tiedä, mitä voidaan julkistaa ja mitä ei.
Pelko: Epävarmuus virheistä, viran tai viraston maineen vaarantumisesta tai poliittisista seurauksista johtaa "varmuuden vuoksi" salailuun.

Turun yliopiston professori Matti Wibergin ja hänen opiskelijoidensa testit ovat osoittaneet, että valtaosa viranomaisista ei noudata avoimuutta koskevia säädöksiä käytännössä. Tämä ei välttämättä tarkoita tahallista rikkomusta, mutta kertoo järjestelmätason ongelmasta.

Salailu ei ole yksittäisten virkamiesten ongelma, vaan hallinnon rakenteellinen heikkous. Tarvitaan systemaattista koulutusta, kulttuurinmuutosta ja tehokkaampaa valvontaa. Julkisuusperiaatteen toteutuminen ei voi perustua pelkkään luottamukseen tai oletukseen lojaaliudesta, kuten asiakirjaturvallisuudenkin kohdalla, myös tiedon avoimuus tarvitsee ennaltaehkäiseviä ja toimivia kontrollijärjestelmiä.

Viranomaisen tulee muistaa, että julkisuus on pääsääntö ja salassapito on poikkeus. Poikkeukset on perusteltava. Mikäli tätä periaatetta ei noudateta, syntyy epäluottamus, jota mikään viestintästrategia ei voi enää korjata. Salailulla on demokratiassa kallis hinta, se murentaa luottamuksen, läpinäkyvyyden ja edistää demokratian rapautumista.

Asia Tapauksia

Salailun kulttuuri on ilmiö, jota voidaan luonnehtia hallinnon kannalta epäterveeksi. Se on avoimuuden vastakohta ja ilmentää epäluottamusta, läpinäkyvyyden puutetta sekä epäeettisiä toimintatapoja. Salailu ei ainoastaan heikennä kansalaisten luottamusta julkisiin instituutioihin, vaan se myös sitoo hallinnon voimavaroja ja altistaa järjestelmän haavoittuvuuksille. Usein salailun taustalla on tietoinen pyrkimys estää epämiellyttävien tai haitallisten tietojen paljastuminen.

Salailun syyt ja seuraukset
Salailu ei synny tyhjiöstä, vaan sen taustalla on useimmiten jokin konkreettinen vaikutin, esimerkiksi päätös, prosessi, operaatio tai muu toimintakokonaisuus, jonka julkitulo aiheuttaisi haittaa tai häpeää jollekin osapuolelle. Salailun kohteena voivat olla esimerkiksi:

Haitta julkisuuskuvalle, kuten tuoteturvallisuuteen tai organisaation toimintaedellytyksiin liittyvät puutteet.
Vahinko toiselle osapuolelle, esimerkiksi sopimusrikkomukset, laittomat menettelyt tai salaiset kaupalliset etulyöntiasemat.
Toiminta yleisiä moraalikäsityksiä vastaan, kuten epäeettiset käytännöt tai päätöksenteon ohjautuminen epävirallisin perustein.
Lain tai säädösten vastainen toiminta, esimerkiksi julkisten varojen väärinkäyttö, kilpailulainsäädännön rikkomukset tai virkarikokset.

Näissä tapauksissa salailulla pyritään kontrolloimaan tiedon kulkua ja hallitsemaan tilannetta viivyttämällä tosiasioiden ilmituloa. Pitkällä aikavälillä tämä johtaa kuitenkin luottamuspääoman heikkenemiseen ja hallinnon uskottavuuden rapautumiseen.

Empiirinen näyttö (Wibergin tutkimukset)
Turun yliopiston valtio-opin professori Matti Wibergin ja hänen opiskelijoidensa vuonna 2010 toteuttama tutkimus toi konkreettista näyttöä viranomaisten salailukäytännöistä. He testasivat julkisuusperiaatteen toteutumista lähettämällä 230 valtion viranomaiselle tietopyynnön viraston korkeimman johtajan palkasta ja työsuhde-eduista. Näiden tietojen tulisi olla julkisia.

Testin tulokset olivat huolestuttavia, vain 23 virastoa noudatti lakia ja vastasi pyyntöihin asianmukaisesti. Peräti 207 virastoa sai moitteita toiminnastaan, joista 30 ei vastannut lainkaan, ja 8 virastoa reagoi vasta toiseen pyyntöön. Monessa tapauksessa viranomaiset suhtautuivat tiedonpyytäjään välinpitämättömästi, epäluuloisesti tai jopa vihamielisesti. Useat virastot edellyttivät lisäselvityksiä, henkilökohtaista yhteydenottoa tai paikan päällä käyntiä. Osa vaati tietojen luovutuksesta maksua, vaikka laki ei sitä edellytä.

Tiedon epäämiset olivat usein muotoiltu ulkoisesti kohteliaiksi, tyyliltään muodollisia ja esimerkiksi allekirjoitettuja lauseella "Ystävällisin terveisin", mutta sisällöltään selvästi kielteisiä ja vältteleviä. Lähteet: (Helsingin Sanomat D5 19.12.2010; Iltalehti.fi 19.12.2010)

Julkisuusperiaatteen vesittyminen päätöksenteossa
Vuonna 2013 professori Wiberg jatkoi salailun kritiikkiä kohdistamalla huomionsa erityisesti valtioneuvoston ja ministeriöiden toimintaan. Hänen mukaansa kansalaisten mahdollisuudet valvoa vallankäyttöä ovat vaarantuneet, kun virkamiehet eivät julkista päätöstensä taustalla olevia laskelmia, oletuksia tai malleja.

Esimerkiksi valtiovarainministeriö ei julkaise talouslaskelmiensa yksityiskohtia, vaan ainoastaan niistä johdetut johtopäätökset. Wiberg kuvasi tätä toimintatapaa nimellä "Sailaksen malli", viitaten pitkän linjan virkamiesjohtajan vaikutukseen salailukulttuurin institutionalisoitumisessa.

Valtiovarainministeriön kansantalousosaston ylijohtaja Jukka Pekkarinen totesi Wibergin kritiikkiin vastatessaan, että huomiota tulee kiinnittää valmistelun julkisuuteen ja läpinäkyvyyteen. Samalla hän varoitti siitä, että kansalaisille voi muodostua väärä käsitys viranomaisten systemaattisesta salailusta, vaikka yksittäiset puutteet olisivat seurausta epäselvistä ohjeista tai resursoinnin puutteista. (Lähteet: Yle.fi 29.1.2013; Uusisuomi.fi 29.1.2013)

Kulttuurimuutoksen tarve
Salailu ei ole yksittäistapaus tai vain muutaman virkamiehen toimintatapa, kyse on rakenteellisesta ja kulttuurisesta ongelmasta. Sen kitkemiseksi tarvitaan:

Julkisuuslain parempaa koulutusta viranomaisille.
Selkeämpiä ja yhtenäisempiä ohjeita tietopyyntöihin vastaamiseen.
Johtamiskulttuurin muutosta, jossa avoimuutta ja vastuullisuutta vaalitaan ja palkitaan.

Demokratian perusedellytys on, että kansalaisilla on oikeus valvoa vallankäyttöä ja tämä oikeus ei voi toteutua ilman läpinäkyvyyttä. Avoimuuden tukahduttaminen salailun keinoin on tie hallinnon kriisiin.