Valmiuslain kokonaisuudistuksen perusoikeudelliset epäkohdat

Oikeusministeriö asetti 16.2.2022 (Hankenumero OM015:00/2022) työryhmän valmistelemaan valmiuslain kokonaisuudistusta. Työryhmän toimikausi oli 6.10.2022-1.3.2025. Hanke oli osa pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman tavoitetta.

Suomen valmiuslaki on keskeinen osa valtiosääntöistä kriisinhallinnan järjestelmää. Sen tehtävänä on mahdollistaa yhteiskunnan toiminnan turvaaminen poikkeusoloissa, joissa normaaliolojen lainsäädäntö ei ole riittävä.

Valmiuslain kokonaisuudistusta on perusteltu muuttuneella turvallisuusympäristöllä, hybridiuhkien lisääntymisellä, pandemiakokemuksilla sekä tarpeella vahvistaa viranomaisten ennakollista varautumista.

Koska valmiuslaki on poikkeuslainsäädäntöä, sen sääntelyratkaisujen on oltava erityisen täsmällisiä, välttämättömiä ja oikeasuhtaisia. Tässä esseessä tarkastellaan valmiuslain kokonaisuudistuksen keskeisiä epäkohtia perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta.

Erityinen painopiste on lakisääteisiin eläkkeisiin ja sosiaaliturvaan kohdistuvissa toimivaltuuksissa sekä niiden vaikutuksissa eläkeläisten tosiasiallisiin elämisen edellytyksiin.

Valmiuslain uudistuksessa ei ole onnistuttu yhteensovittamaan yhteiskunnan kriisinkestävyys ja perustuslain takaama perusoikeussuojaa. Ehdotetussa sääntelyssä on rakenteellinen ristiriita lain tarkoituksen ja sen keinojen välillä.

Lainvalmistelijoiden sosioekonominen asema heijastuu lakiehdotuksessa

Valmiuslain kokonaisuudistus ei anna suoraa tietoa yksittäisten työryhmän jäsenten henkilökohtaisesta varallisuudesta tai elinoloista. Sen sijaan lakiesityksen rakenteesta, painotuksista ja perusoikeusarvioinnin puutteista voidaan tehdä institutionaalisia johtopäätöksiä työryhmän sosioekonomisesta näkökulmasta ja siitä, minkälaisesta elämänpiiristä käsin sääntelyä on valmisteltu. Lakiesityksen keskeinen implisiittinen oletus on, että yksilöillä on poikkeusoloissa:

• taloudellisia puskureita
• vaihtoehtoisia tulonlähteitä
• kykyä siirtää kulutusta tai järjestellä velvoitteitaan

Tämä oletus on tyypillinen hyväosaisen ja vakaassa työmarkkina-asemassa olevan väestönosan näkökulmasta. Se ei vastaa pienituloisten eläkeläisten, pitkäaikaissairaiden tai velkaantuneiden kotitalouksien todellisuutta.

Kun eläkkeiden alentamista tai keskeyttämistä pidetään sääntelyssä hallinnollisesti mahdollisena ja perusoikeudellisesti korvattavana toimeentulotuella, tämä viittaa siihen, että lainsäädännön valmistelijat eivät itse ole riippuvaisia:

• yhdestä tulonlähteestä
• kuukausittaisesta kassavirrasta
• tai kiinteistä, joustamattomista menoista

Valmiuslain tarkoitus ja perusoikeudellinen kehys

Lausunnossa arvioidaan ehdotetun valmiuslain pykälärakennetta perusoikeusjärjestelmän, oikeusvaltioperiaatteen ja sääntelyn käytännön toimivuuden näkökulmasta.

Valmiuslain tehtävänä on turvata yhteiskunnan toiminta poikkeusoloissa, joissa normaaliolojen lainsäädäntö ei ole riittävä.

Koska valmiuslaki on poikkeuslainsäädäntöä, sen sääntelyratkaisujen on noudatettava erityistä täsmällisyyden, välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden velvoitetta, kuten perustuslain ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti edellytetään.

Perusoikeusjärjestelmän kannalta keskeisiä ovat erityisesti perustuslain 19 §, joka turvaa oikeuden välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon, sekä perustuslain 22 §, joka velvoittaa julkisen vallan turvaamaan perusoikeuksien toteutumisen.

Lisäksi oikeusvaltioperiaate ja suhteellisuusperiaate säilyvät voimassa myös poikkeusoloissa.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan perusoikeuksien rajoitusten tulee täyttää ainakin seuraavat edellytykset:

• niiden on perustuttava lakiin,
  
• oltava täsmällisiä ja tarkkarajaisia,
• hyväksyttäviä demokraattisessa yhteiskunnassa,
• välttämättömiä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi sekä oikeasuhtaisia suhteessa rajoitusten kohteena oleviin oikeuksiin.

Poikkeusoloissa arviointiin lisätään vielä vaatimus siitä, että rajoitukset eivät saa ulottua perusoikeuksien ydinalueelle. Tämä korostaa erityisesti niiden ryhmien suojaa, joiden mahdollisuudet sopeutua rajoituksiin ovat rajalliset.

Poikkeusolojen määritelmä

Valmiuslain 3 §:ssä säädetty poikkeusolojen määritelmä on lähtökohtaisesti laaja ja vastaa nykyaikaisen turvallisuusympäristön monimuotoisiin uhkiin. Se kattaa perinteisten sotilaallisten kriisien ohella myös vakavat ei-sotilaalliset häiriöt, kuten pandemiat, huoltovarmuuden ja kriittisen infrastruktuurin vakavat häiriöt.

Määritelmän keskeinen ongelma on kuitenkin sen huomattava tulkinnanvaraisuus. Avoimet ilmaisut, kuten ”erityisen vakava”, ”olennaisesti vaarantuvat” ja ”laajamittaisesti estyvät tai lamaantuvat”, jättävät poikkeusolojen toteamiseen laajan harkintavallan, mikä heikentää sääntelyn ennakoitavuutta ja oikeusvarmuutta. Erityisesti poikkeusolojen ja normaaliolojen vakavien häiriötilanteiden välinen raja jää epäselväksi.

Poikkeusolojen toteaminen pelkän uhan perusteella merkitsee merkittävää laajennusta viranomaisten harkintavaltaan verrattuna tilanteisiin, joissa poikkeusolot perustuvat jo toteutuneeseen tapahtumaan. Tällöin päätöksenteko nojaa ennakkoarvioihin, skenaarioihin ja usein myös salassa pidettävään tietoon, mikä korostaa oikeusvaltiollisten suojamekanismien merkitystä.

Tämän vuoksi poikkeusolojen toteamiseen uhkatilanteissa tulisi liittyä erityisen vahvat ja selkeästi säädetyt menettelylliset takeet.

Näihin kuuluu ensinnäkin korkea ja täsmällisesti määritelty kynnys, joka edellyttää uhan konkreettisuutta, vakavuutta ja välittömyyttä sekä arviota siitä, että normaaliolojen toimivaltuudet eivät ole riittäviä tilanteen hallitsemiseksi. Päätöksenteon perusteiden tulee olla dokumentoituja ja asianmukaisesti perusteltuja.

Uhkaperusteinen poikkeusolojen toteaminen edellyttää myös tehokasta parlamentaarista valvontaa. Pelkkää eduskunnan informointia ei voida pitää riittävänä, vaan eduskunnalla tulee olla tosiasiallinen mahdollisuus arvioida poikkeusolojen toteamisen perusteita ja tarvittaessa puuttua päätökseen. Tämä on keskeistä perusoikeuksien suojan ja demokraattisen legitimiteetin kannalta.

Edellä todetun perusteella olisi perusteltua, että menettelylliset takeet ja parlamentaarisen valvonnan keskeinen sisältö ilmenevät nimenomaisesti valmiuslain säännöksistä tai vähintään lain perusteluista. Tämä vahvistaisi oikeusvarmuutta, rajoittaisi harkintavallan laajuutta ja selkeyttäisi poikkeusolojen toteamisen poikkeuksellista ja viimesijaista luonnetta erityisesti tilanteissa, joissa kyse on vasta uhkana olevasta kriisistä.

Yleinen rakenteellinen puute on toimivaltuuksien ja edellytysten epäsuhta

Valmiuslaki on perinteisesti ollut turvaamislaki, ei säästö- tai sopeuttamislaki. Jos valmiuslakia käytetään tai sen hengessä säädetään menojen leikkaamiseen, eläkkeiden reaaliseen heikentämiseen, julkisen talouden tasapainottamiseen normaalipolitiikan keinoin, silloin poiketaan olennaisesti alkuperäisestä valmiusajattelusta.

Useissa pykälissä poikkeusolojen määrittelykynnys on matalampi kuin niihin kytkeytyvien toimivaltuuksien perusoikeusvaikutusten vakavuus edellyttäisi.

Tämä näkyy erityisesti tilanteissa, joissa poikkeusolot voidaan todeta uhkaperusteisesti, mutta käytettävissä olevat toimivaltuudet ovat laaja-alaisia ja syvästi perusoikeuksiin puuttuvia.

Riskinä on suhteellisuus- ja välttämättömyysperiaatteiden tosiasiallinen heikentyminen käytännössä, kun edellytysten arviointi ja toimivaltuuksien käyttö erkanevat toisistaan.

Poikkeusolojen toteamista koskevat pykälät mahdollistavat liian laajaa harkintavaltaa. Poikkeusolojen toteamista koskevissa pykälissä käytetään toistuvasti avoimia ilmaisuja (esim. olennaisesti, laajamittaisesti, erityisen vakavasti) ilman kytkentää konkreettisiin vaikutuskriteereihin tai ajallisiin rajoihin.

Pykälistä ei ilmene, milloin normaaliolojen toimivaltuudet on katsottava riittämättömiksi. Pykälät nojaavat vahvasti valtioneuvoston poliittiseen harkintaan, mutta eduskunnan rooli jää jälkikäteiseksi ja muodolliseksi.

Uhkaperusteisuus ja ennakoivan vallankäytön riski

Useat pykälät mahdollistavat toimivaltuuksien käyttöönoton ennen konkreettisen vahingon toteutumista, perustuen uhka-arvioihin ja skenaarioihin.

Tästä seuraa käytännön ongelma. Uhkien todennettavuus ja vakavuus jäävät usein viranomaistiedon ja salassa pidettävän aineiston varaan, jolloin eduskunta ei kykene tosiasiallisesti arvioimaan edellytysten täyttymistä, koska jälkikäteinen laillisuusvalvonta on vaikeaa.

Riskinä on, että poikkeusvaltuuksista tulee ennakoivan hallinnan välineitä normaaliolojen rajapinnassa.

Pandemiaa koskevat pykälät

Pandemiaan liittyvät pykälät mahdollistavat pitkäkestoisen poikkeusolotilan, ilman sisäänrakennettua mekanismia toimivaltuuksien asteittaiseen purkuun. Tästä seuraa, että pykälät eivät riittävästi erota akuuttia kriisivaihetta ja pitkäkestoista hallintavaihetta.

Riskinä on, että poikkeusvaltuuksien käyttö normalisoituu, erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon ohjauksessa sekä elinkeinotoiminnan rajoittamisessa.

Toimivaltuuksien päällekkäisyys sektorilainsäädännön kanssa

Useissa pykälissä valmiuslain toimivaltuudet limittyvät tartuntatautilain, pelastuslain ja sektorikohtaisen varautumislainsäädännön kanssa, ilman selkeää etusijajärjestystä tai soveltamiskynnystä.

Tästä syntyy käytännön ongelma, jossa viranomaiset joutuvat kriisitilanteessa valitsemaan useiden rinnakkaisten toimivaltaperusteiden välillä, mikä on omiaan:

• hidastamaan päätöksentekoa,
• lisäämään oikeudellista epävarmuutta,
• vaikeuttamaan yksilön oikeusturvaa.

Eduskunnan valvonnan muodollistuminen

 Vaikka pykälissä säädetään eduskunnan informoinnista ja asetusten vahvistamisesta, käytännössä:

• päätökset tehdään nopeasti,
• eduskunnan vaikutusmahdollisuudet ovat rajalliset,
• perustuslakivaliokunnan arviointi tapahtuu usein jälkikäteen.

Tästä syntyy ristiriita, jossa poikkeusolojen vakavuus ja perusoikeusvaikutukset eivät vastaa eduskunnan tosiasiallista päätösvaltaa.

Normien selkeys ja sovellettavuus viranomaiskäytännössä

Useat pykälät ovat:

• pitkiä,
• moniosaisia,
• ja viittaavat toisiinsa sekä asetustasoiseen sääntelyyn.

Tästä seuraa käytännön toteutusongelma, koska kriisitilanteessa viranomaisilla ei ole realistisia edellytyksiä tehdä nopeaa oikeudellisesti täsmällistä pykälätulkintaa ja ennakoida päätösten perusoikeusvaikutuksia.

Eläkkeet osana perusoikeuksien ydinalueen suojaa

Lakisääteiset eläkkeet muodostavat keskeisen osan perustuslain 19 §:n turvaamaa sosiaalista perusoikeutta. Eläke ei ole harkinnanvarainen etuus, vaan vastikeperusteinen ja lakisääteinen järjestelmä, johon yksilö on sitoutunut koko työuransa ajan.

Eläkkeen tarkoituksena on turvata toimeentulo tilanteessa, jossa henkilön mahdollisuudet hankkia elantonsa työnteolla ovat olennaisesti heikentyneet tai kokonaan poistuneet.

Valtaosalle eläkeläisistä eläke on ainoa tai pääasiallinen tulonlähde. Toisin kuin työikäisillä, eläkeläisillä ei ole realistisia keinoja kompensoida tulojen äkillistä menetystä lisätyöllä, lainanotolla tai omaisuuden realisoinnilla. Tästä syystä eläkeläisten toimeentulo on erityisen haavoittuva kriisitilanteissa.

Perusoikeudellisessa arvioinnissa eläkkeisiin kohdistuvat rajoitukset osuvat suoraan toimeentuloturvan ydinalueelle. Kyse ei ole vain etuuden tasosta, vaan siitä, säilyykö yksilöllä tosiasiallinen mahdollisuus selviytyä asumisesta, terveydenhuollosta ja muista välttämättömistä elinkustannuksista.

Tosiasiallinen vaikutus, sopeutumiskyky ja yhdenvertaisuuden ongelma

Vaikka valmiuslain uudistuksessa ehdotetut toimivaltuudet on muotoiltu yleisiksi ja muodollisesti koko väestöä koskeviksi, perusoikeusjärjestelmän kannalta ratkaisevaa ei ole pelkästään sääntelyn soveltamisalan laajuus vaan sen tosiasiallinen vaikutus eri väestöryhmiin.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan yhdenvertaisuutta koskevassa arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota siihen, kohdistuvatko rajoitusten vaikutukset tosiasiallisesti eri tavoin eri ryhmiin, ja onko tällaiselle eriytymiselle hyväksyttävä ja oikeasuhtainen peruste. Muodollinen samanlaisuus ei poista tosiasiallisen epäsymmetrian merkitystä perusoikeusarvioinnissa.

Eläkkeisiin kohdistuvien rajoitusten osalta tämä epäsymmetria on erityisen ilmeinen. Hyvätuloisilla ja varallisuutta omaavilla henkilöillä on käytännössä paremmat mahdollisuudet sopeutua poikkeusolojen taloudellisiin rajoituksiin esimerkiksi säästöjen, sijoitusvarallisuuden, omaisuuden realisoinnin tai vaihtoehtoisten tulonlähteiden avulla. Sen sijaan valtaosalla eläkeläisistä eläke muodostaa ainoan tai selvästi pääasiallisen tulonlähteen, eikä heillä ole tosiasiallisia keinoja kompensoida äkillistä tulonmenetystä.

Eläkeläisten kohdalla sopeutumiskykyä rajoittavat lisäksi ikään, terveyteen ja työmarkkina-asemaan liittyvät tekijät. Toisin kuin työikäisillä, eläkeläisillä ei ole realistista mahdollisuutta lisätä työntekoa, hankkia lisätuloja tai siirtää toimeentuloriskiä tulevaisuuteen. Näin ollen eläkkeiden alentaminen tai maksun keskeyttäminen ei merkitse ainoastaan taloudellista haittaa, vaan voi johtaa välittömiin ja vakaviin seurauksiin asumisen, terveydenhuollon ja muiden välttämättömien elinkustannusten osalta.

Tämä asettaa eläkeläiset perusoikeusjärjestelmässä erityiseen asemaan. Eläkkeisiin kohdistuvat rajoitukset eivät ole vaikutuksiltaan neutraaleja, vaan kohdistuvat tosiasiallisesti raskaimmin niihin, joiden mahdollisuudet sopeutua rajoituksiin ovat heikoimmat. Tällöin arvioinnissa korostuu perustuslain 6 §:n mukainen vaatimus tosiasiallisesta yhdenvertaisuudesta sekä perusoikeuksien ydinalueen erityinen suoja.

Ongelmallista on, että valmiuslain kokonaisuudistuksen perusoikeusarvioinnissa tätä tosiasiallista epäsymmetriaa ei ole riittävästi tunnistettu. Sääntely nojaa pitkälti oletukseen, että yleinen ja muodollisesti kaikille sama rajoitus olisi myös perusoikeuksien kannalta hyväksyttävä. Tämä lähestymistapa sivuuttaa sen, että rajoitusten vaikutukset voivat kasaantua samoihin henkilöihin ja johtaa tosiasialliseen syrjintään, vaikka sääntely ei muodollisesti ole syrjivää.

Perusoikeusjärjestelmän lähtökohtana on, että rajoitusten kohdistuminen haavoittuvassa asemassa oleviin ryhmiin edellyttää erityisen painavia perusteita sekä korostettua välttämättömyys- ja oikeasuhtaisuusarviointia. Tällaista arviota ei eläkkeisiin kohdistuvien toimivaltuuksien osalta ole uudistuksessa esitetty riittävällä tarkkuudella.

Tässä mielessä valmiuslain uudistuksen ongelma ei ole ainoastaan se, että eläkkeisiin puututaan, vaan se, että puuttuminen tapahtuu tavalla, joka tosiasiallisesti siirtää kriisin taloudellista taakkaa niille ryhmille, joilla on vähiten mahdollisuuksia kantaa sitä. Tämä on jännitteisessä suhteessa perustuslain 6 §:n ja 19 §:n kanssa sekä perusoikeusjärjestelmän yleisen suojatarkoituksen kanssa poikkeusoloissa.

Eläkkeiden virheellinen käsittely yhtenä kokonaisuutena

Valmiuslain kokonaisuudistuksessa eläkkeitä käsitellään sääntelytasolla pitkälti yhtenä kokonaisuutena, vaikka Suomen eläkejärjestelmä koostuu oikeudellisesti ja rahoituksellisesti olennaisesti erilaisista osista.

Tällainen lähestymistapa on ongelmallinen perusoikeusjärjestelmän, normihierarkian ja julkisen vallan toimivallan näkökulmasta.

Suomen eläkejärjestelmä jakautuu karkeasti yksityisiin työeläkkeisiin (TyEL ja YEL) sekä julkisen sektorin eläkkeisiin (valtio, kunnat ja muut julkisyhteisöt).

Näillä järjestelmillä on erilainen oikeudellinen luonne, rahoitusperusta ja suhde valtion budjettivaltaan. Näiden erojen sivuuttaminen johtaa sääntelyyn, joka ei ole perustuslain kannalta riittävän täsmällistä eikä oikeasuhtaista.

Yksityiset työeläkkeet ja omaisuudensuoja (PL 15 §)

Yksityiset työeläkkeet rahoitetaan pakollisilla vakuutusmaksuilla ja hallinnoidaan pääosin yksityisten työeläkeyhtiöiden toimesta. Ne eivät ole osa valtion talousarviota, eikä niiden maksaminen perustu valtion budjettivallan käyttöön. Tästä huolimatta valmiuslain uudistuksessa esitetään toimivaltuuksia, jotka mahdollistaisivat puuttumisen myös näihin eläkkeisiin.

Perusoikeusjärjestelmässä yksityiset työeläkkeet nauttivat vahvaa omaisuudensuojaa perustuslain 15 §:n nojalla. Ansaitut eläkeoikeudet muodostavat vakiintuneen tulkinnan mukaan suojattuja varallisuusoikeuksia ja niin sanottuja legitiimejä odotuksia. Niihin puuttuminen edellyttää erityisen painavia perusteita sekä tiukkaa välttämättömyys- ja oikeasuhtaisuusarviointia.

Valmiuslain uudistuksessa ei kuitenkaan osoiteta, millä tavoin yksityisiin työeläkkeisiin kohdistuvat rajoitukset olisivat välttämättömiä valtion maksuvalmiuden tai yhteiskunnan kriisinkestävyyden turvaamiseksi.

Koska yksityisiä eläkkeitä ei makseta valtion budjetista, niiden alentaminen tai maksun keskeyttäminen ei suoraan edistä ehdotettuja tavoitteita, mikä heikentää rajoitusten hyväksyttävyyttä suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta.

Julkiset eläkkeet ja budjettivalta

Valtion ja kuntien eläkkeet poikkeavat yksityisistä työeläkkeistä siinä, että niiden rahoitusvastuu on viime kädessä julkisella vallalla. Näihin eläkkeisiin kohdistuvat toimenpiteet liittyvät siten läheisemmin julkisen talouden kestävyyteen ja budjettivaltaan.

Tästä huolimatta myöskään julkisiin eläkkeisiin kohdistuvat rajoitukset eivät ole perusoikeusjärjestelmän ulkopuolella. Myös ne kuuluvat perustuslain 19 §:n turvaaman toimeentuloturvan ja 15 §:n omaisuudensuojan piiriin. Julkisen sektorin eläkkeisiin kohdistuvien rajoitusten hyväksyttävyyttä on arvioitava erikseen ja täsmällisesti, eikä niitä voida automaattisesti rinnastaa yksityisiin eläkejärjestelmiin.

Yrittäjien eläkkeet ja yksityisoikeudellinen luonne

Yrittäjien eläkkeet (YEL) ovat oikeudelliselta luonteeltaan osa yksityistä eläkejärjestelmää, vaikka vakuuttamisvelvollisuus perustuu lakiin. Yrittäjän eläkeoikeus rakentuu vakuutussuhteen varaan, eikä se ole julkinen etuus budjettimielessä.

Valmiuslain uudistuksessa ei tehdä selkeää eroa yrittäjien ja julkisen sektorin eläkkeiden välillä, mikä hämärtää julkisen vallan toimivallan rajoja. Tämä on valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallista sekä omaisuudensuojan että oikeusvarmuuden näkökulmasta.

Toimivaltarajojen ylittäminen (PL 6 §)

Herää kysymys siitä, ylittääkö julkinen valta toimivaltansa puuttuessaan yksityisiin eläkejärjestelmiin poikkeusoloissakaan. Tätä toimivaltakysymystä ei ole lakiehdotuksessa analysoitu riittävästi, mikä heikentää sääntelyn valtiosääntöistä kestävyyttä.

Valmiuslain uudistuksen keskeinen ongelma on eläkkeiden alentaminen ja keskeyttäminen

Valmiuslain kokonaisuudistuksessa ehdotetaan toimivaltuuksia, joiden nojalla lakisääteisten eläkkeiden maksamista voidaan poikkeusoloissa lykätä, alentaa enintään 50 prosentilla tai viime kädessä keskeyttää määräajaksi. Toimivaltuuksia perustellaan kyseenalaisesti valtion maksuvalmiuden ja väestön toimeentulon turvaamisella pitkään jatkuvissa kriiseissä.

Tasasuuruinen, prosentuaalisesti identtinen leikkaus kohtelee muodollisesti kaikkia eläkkeensaajia samalla tavalla, mutta sen tosiasialliset vaikutukset ovat hyvin erisuuruiset. Pienituloiselle eläkkeensaajalle merkittävä leikkaus voi johtaa perustoimeentulon vaarantumiseen, kun taas suurituloiselle eläkkeensaajalle vastaava leikkaus merkitsee lähinnä elintason heikentymistä. Tällainen vaikutusero on keskeinen arvioitaessa toimenpiteen oikeasuhtaisuutta.

Oikeudenmukaisuusteoreettinen tarkastelu

Oikeudenmukaisuusteorioiden näkökulmasta progressiivinen eläkeleikkaus on useimmiten helpommin perusteltavissa kuin tasaleikkaus. Kyky maksaa -periaate, jota sovelletaan laajasti verotuksessa ja sosiaalipolitiikassa, lähtee siitä, että taloudelliset rasitteet tulisi jakaa maksukyvyn mukaan. Tämän periaatteen soveltaminen poikkeusoloissa merkitsisi sitä, että suuremmat eläkkeet osallistuvat kriisin kustannuksiin suhteellisesti enemmän kuin pienet eläkkeet.

Lisäksi voidaan vedota perustoimeentulon ensisijaiseen suojaan. Oikeudenmukaisuuden näkökulmasta on vaikeasti perusteltavissa, että kriisitoimet kohdistuvat yhtä ankarasti niihin, joiden toimeentulo on jo lähtökohtaisesti niukkaa. Progressiivinen malli, jossa pienimmät eläkkeet jätetään kokonaan leikkausten ulkopuolelle, vähentää riskiä siitä, että valtion toimet itsessään synnyttävät uusia sosiaalisia ongelmia.

Yhdenvertaisuus ja suhteellisuus

Perustuslain 6 §:n mukainen yhdenvertaisuus ei edellytä identtistä kohtelua kaikissa tilanteissa, vaan samanlaisten tapausten samanlaista ja erilaisten tapausten erilaista kohtelua. Eläkkeensaajien taloudellinen asema vaihtelee huomattavasti, mikä tarjoaa hyväksyttävän perusteen eriyttävälle kohtelulle.

Suhteellisuusperiaate edellyttää, että perusoikeuksiin puuttuvat toimet ovat paitsi välttämättömiä myös mahdollisimman vähän haitallisia. Progressiivinen eläkeleikkaus täyttää tämän vaatimuksen paremmin kuin tasaleikkaus, koska se kohdistaa ankarimmat rajoitukset niihin, joille niistä aiheutuva suhteellinen haitta on pienempi. Näin voidaan saavuttaa sama taloudellinen tavoite vähemmällä kokonaiskärsimyksellä.

Järjestelmän legitimiteetti ja luottamus

Eläkejärjestelmän toimivuus perustuu pitkälti luottamukseen. Kansalaiset maksavat työuransa aikana maksuja odottaen, että heille karttuneet etuudet ovat ennakoitavia ja suhteellisen vakaita. Poikkeusoloissakin toteutettujen leikkausten tulee siksi olla selkeästi perusteltuja ja oikeudenmukaisiksi koettuja.

Tasasuuruinen, voimakas leikkaus voi murentaa tätä luottamusta laaja-alaisesti. Progressiivinen malli sen sijaan viestii siitä, että valtio pyrkii suojaamaan heikoimmassa asemassa olevia ja jakamaan kriisin kustannukset sosiaalisesti hyväksyttävällä tavalla. Tämä voi osaltaan vahvistaa toimenpiteiden legitimiteettiä ja kansalaisten halukkuutta hyväksyä poikkeukselliset ratkaisut.

Progressiivinen eläkeleikkaus näyttäytyy oikeudenmukaisuuden, perusoikeuksien ja järjestelmän legitimiteetin näkökulmasta selvästi perustellumpana vaihtoehtona kuin kaikille eläkkeensaajille yhtäläinen 50 prosentin leikkaus.

Se on paremmin yhteensopiva perustoimeentulon suojan, suhteellisuusperiaatteen ja tosiasiallisen yhdenvertaisuuden kanssa. Vaikka progressiiviseen malliin liittyy rajanveto- ja hyväksyttävyyskysymyksiä, ne eivät ole sellaisia, jotka tekisivät mallista perustuslaillisesti tai sosiaalipoliittisesti kestämättömän. Päinvastoin voidaan argumentoida, että juuri progressiivisuus on edellytys sille, että eläkeleikkaukset voidaan poikkeusoloissakaan toteuttaa oikeusvaltion periaatteita kunnioittaen.

Perusoikeusnäkökulmasta sääntely on ongelmallista useista syistä

Ensinnäkin eläkkeiden merkittävä alentaminen tai keskeyttäminen kohdistuu ryhmään, jonka sopeutumiskyky on heikoin. Vaikutukset eivät ole tilapäisiä tai lieviä, vaan välittömiä ja usein pitkäkestoisia. Eläkkeen puolittaminen voi tarkoittaa kyvyttömyyttä maksaa vuokraa, asuntolainan korkoja, lääkkeitä tai vakuutusmaksuja.

Toiseksi rajoitusten vaikutukset ovat epäsymmetrisiä. Vaikka toimivaltuudet koskevat muodollisesti koko väestöä, tosiasiallinen vaikutus kohdistuu erityisen raskaasti Pienituloisiin eläkeläisiin. Tämä herättää kysymyksen yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden toteutumisesta poikkeusoloissa.

Kolmanneksi sääntely perustuu pitkälti asetuksenantovaltuuksiin, joiden täsmällinen sisältö määräytyisi vasta kriisitilanteessa. Tämä heikentää oikeusvarmuutta ja yksilön mahdollisuuksia ennakoida oikeusasemaansa.

Toimeentulotuki perusoikeussuojan korvikkeena

Valmiuslain uudistuksessa eläkkeisiin kohdistuvien rajoitusten vastapainoksi esitetään etuuksien vähimmäismäärää koskevaa sääntelyä, jonka mukaan yksilölle on turvattava vähintään toimeentulotuen perusosaa vastaava toimeentulo sekä välttämättömät asumis- ja terveydenhuoltomenot.

Tämä ratkaisu ei kuitenkaan poista perusoikeusongelmaa. Toimeentulotuki on perustuslakivaliokunnan käytännössä viimesijainen etuus, jonka tarkoituksena on turvata äärimmäinen vähimmäistoimeentulo. Se ei kata velvoitteita, kuten lainanhoitokuluja, eikä estä maksuhäiriöiden syntymistä.

Eläkkeiden korvaaminen toimeentulotuella merkitsee eläketurvan rakenteellista romuttumista ja siirtää yksilön sosiaaliturvan alimmalle tasolle. Tämä on ristiriidassa valmiuslain tarkoituksen kanssa, jonka mukaan lain tulisi turvata väestön toimeentulo, ei ainoastaan estää välitöntä kurjuutta.

Suhteellisuus- ja välttämättömyysarvio

Suhteellisuusperiaate edellyttää, että perusoikeuksia rajoittavat toimet ovat oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Valmiuslain uudistuksessa ei ole riittävästi osoitettu, että eläkkeiden merkittävä alentaminen tai keskeyttäminen olisi välttämätöntä silloin, kun muita vähemmän rajoittavia keinoja olisi käytettävissä.

Lisäksi on huomattava, että eläkeläisten kohdalla rajoitukset voivat johtaa pysyviin taloudellisiin ja sosiaalisiin seurauksiin, vaikka kriisi itsessään olisi tilapäinen. Tämä heikentää toimenpiteiden oikeasuhtaisuutta.

Poikkeusolojen määritelmän väljentyminen ja käyttöönottokynnyksen madaltuminen

Valmiuslain kokonaisuudistuksessa poikkeusolojen määrittelyä on tarkennettu, mutta samalla toimivaltuuksien soveltamisalaa on laajennettu. Tämä hämärtää rajanvetoa normaaliolojen vakavien häiriötilanteiden ja varsinaisten poikkeusolojen välillä.

Perusoikeusjärjestelmän kannalta ongelmallista on, että mitä väljempään poikkeusolojen määritelmään perusoikeusrajoitukset sidotaan, sitä helpommin poikkeuksellisista keinoista tulee tosiasiallisesti pysyviä hallinnan välineitä.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan poikkeusolojen on oltava aidosti poikkeuksellisia, ajallisesti rajattuja ja luonteeltaan sellaisia, ettei niihin voida vastata tavanomaisella lainsäädännöllä.

Mikäli käyttöönottokynnys madaltuu, vaarana on perusoikeusrajoitusten normalisoituminen, mikä on ristiriidassa oikeusvaltioperiaatteen kanssa.

Asetuksenantovaltuuksien laajuus ja parlamentaarisen valvonnan heikkeneminen

Valmiuslain uudistus nojaa laajasti valtioneuvoston asetuksenantovaltuuksiin. Useat keskeiset ja perusoikeusherkät rajoitukset, kuten sosiaalietuuksiin, työoikeuteen ja palvelussuhteisiin kohdistuvat toimenpiteet, konkretisoituvat vasta asetustasolla poikkeusolojen aikana.

Tämä herättää valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä suhteessa perustuslain 80 §:ään. Kun yksilön oikeusasemaan olennaisesti vaikuttava sääntely jätetään alemman normin varaan, eduskunnan ennakkovalvonta heikkenee ja oikeusvarmuus kärsii. Poikkeusoloissakin perusoikeuksien rajoitusten keskeinen sisältö tulisi ilmetä suoraan laista.

Työvelvollisuus ja työoikeudelliset poikkeamat

Uudistus laajentaa mahdollisuuksia poiketa työajoista, lepoajoista ja vuosilomista sekä sivuuttaa työ- ja virkaehtosopimuksia. Lisäksi se mahdollistaa työvelvollisuuden määräämisen kriittisiksi katsotuille aloille.

Nämä toimivaltuudet kytkeytyvät perustuslain 18 §:n mukaiseen elinkeinovapauteen ja 7 §:ssä turvattuun henkilökohtaiseen vapauteen.

Ongelmallista on erityisesti se, että sääntely ei riittävästi huomioi yksilöllisiä poissulkemisperusteita, kuten terveyttä, ikää tai hoivavelvoitteita. Ilman täsmällisiä rajoja työvelvollisuus voi muodostua tosiasiallisesti kohtuuttomaksi puuttumiseksi yksilön perusoikeuksiin.

Oikeusturvan tosiasiallinen heikentyminen

Vaikka valmiuslaissa säädetään muutoksenhakuoikeudesta, poikkeusoloissa tehtävät päätökset koskevat usein välittömästi toimeentuloa, työtä tai asumista. Näissä tilanteissa oikeussuojan viivästyminen merkitsee käytännössä oikeussuojan epäämistä.

Perustuslain 21 §:n mukainen oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin edellyttää, että oikeussuojakeinot ovat tosiasiallisesti tehokkaita. Valmiuslain uudistuksessa ei ole riittävästi arvioitu, miten oikeusturva toteutuu tilanteissa, joissa hallintopäätösten vaikutukset realisoituvat ennen kuin muutoksenhaku on mahdollista käsitellä.

Kumulatiivisten vaikutusten puutteellinen arviointi

Lakiehdotuksen perusoikeusarviointi tarkastelee toimivaltuuksia pääosin erillisinä. Tämä lähestymistapa aliarvioi rajoitusten yhteisvaikutukset, jotka voivat kohdistua samoihin henkilöihin samanaikaisesti.

Esimerkiksi sosiaalietuuksien heikentäminen, palvelujen saatavuuden rajoittaminen ja työvelvollisuudet voivat kasaantua erityisesti pienituloisille, sairaille ja ikääntyneille. Perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta olennaista on arvioida oikeuksien tosiasiallista toteutumista kokonaisuutena, ei vain yksittäisten normien tasolla.

Yhdenvertaisuus ja tosiasiallinen syrjintä

Vaikka valmiuslain toimivaltuudet ovat muodollisesti yleisiä, niiden vaikutukset eivät jakaudu tasaisesti. Eläkeläiset, vammaiset, pitkäaikaissairaat ja velkaantuneet kotitaloudet ovat selvästi haavoittuvammassa asemassa kuin muut väestöryhmät.

Perustuslain 6 §:n näkökulmasta ongelmallista on, että lakiehdotuksessa ei riittävästi tunnisteta eikä lievennetä näitä tosiasiallisia eroja.

Johtopäätökset

Valmiuslain kokonaisuudistus ei esitetyssä muodossaan täytä niitä perusoikeudellisia vaatimuksia, joita poikkeuslainsäädännölle perustuslain ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan asetetaan.

Lakiehdotuksen valmistelussa ei ole riittävästi tunnistettu eikä arvioitu ehdotettujen toimivaltuuksien vaikutuksia perusoikeuksien ydinalueelle, erityisesti lakisääteisten eläkkeiden osalta.

Uudistus sisältää merkittäviä perusoikeudellisia ongelmia, jotka koskevat erityisesti toimeentuloturvan ja yhdenvertaisuuden toteutumista poikkeusoloissa.

Vaikka lain tavoitteena on vahvistaa yhteiskunnan kriisinkestävyyttä, ehdotetut keinot voivat tosiasiallisesti heikentää sitä murentamalla haavoittuvimmassa asemassa olevien ryhmien taloudellista turvallisuutta ja oikeusvarmuutta.

Perusoikeusjärjestelmän lähtökohtana on, että poikkeusoloissakin sääntelyn tulee ensisijaisesti suojata niitä, joilla ei ole tosiasiallisia mahdollisuuksia sopeutua kriiseihin omin toimin. Lakisääteisten eläkkeiden merkittävä alentaminen tai keskeyttäminen on vaikeasti yhteensovitettavissa tämän periaatteen kanssa.

Kestävä valmiuslainsäädäntö ei rakennu yksinomaan hallinnolliselle tehokkuudelle, vaan luottamukselle siihen, että valtio kantaa kriisitilanteissa vastuun perusoikeuksien toteutumisesta eikä siirrä kohtuutonta taakkaa niille, joilla on vähiten mahdollisuuksia kantaa sitä.

Tässä suhteessa valmiuslain kokonaisuudistus edellyttää vielä olennaisia perusoikeudellisia korjauksia ennen kuin sitä voidaan pitää valtiosääntöisesti hyväksyttävänä.