Ukrainaa koskeva rauhansopimus yllätti Euroopan päättäjät

Yhdysvaltojen ja Venäjän salaiset neuvottelut Ukrainan rauhansopimuksesta tulivat Euroopan päätöksentekijöille yllätyksenä. Vaikka Euroopalla on laaja tiedusteluverkosto ja pitkä historia SIGINT- ja HUMINT-osaamisessa, sopimusluonnoksen olemassaolo ja laajuus eivät olleet tiedossa ennen sen paljastumista. Tässä kirjoituksessa tarkastellaan yllätyksen syitä kolmen teoreettisen viitekehyksen kautta:

1. backchannel-diplomatia,
2. Euroopan tiedustelun rakenteellinen pirstaleisuus ja
3. suurvaltapolitiikan motiivit.

Kirjoituksessa analysoidaan sekä Yhdysvaltojen että Venäjän strategisia intressejä ja esittää suosituksia Euroopan strategisen autonomian vahvistamiseksi.

Sotilaallisen konfliktin ja diplomatian rinnakkaisuus on jatkunut historian saatossa, mutta tietyt kriisit ovat paljastaneet valtioiden välisen luottamuksen ja tiedustelukyvyn rakenteellisia heikkouksia. Ukrainan sodan aikana paljastunut Yhdysvaltojen ja Venäjän salainen neuvottelukanava oli poikkeuksellinen siinä, kuinka täydellisesti se jäi Euroopan päätöksentekijöiltä piiloon.

Euroopan päättäjille yllätys ei johtunut pelkästään informaation puutteesta tai operatiivisista virheistä. Tapaus heijasti geopoliittista asetelmaa, jossa Eurooppa ei ole osa niitä valtarakenteita, joiden puitteissa Washington ja Moskova operoivat. Samankaltaisia dynamiikkoja on havaittu aiemmin Kuuban ohjuskriisin ja INF-sopimuksen taustaneuvotteluissa.

Backchannel-diplomatia

Backchannel-diplomatia viittaa epävirallisiin, suppeisiin ja salattuihin neuvottelukanaviin, joissa osapuolet voivat ehdottaa kompromisseja ilman julkisuutta. Tällaisissa kanavissa keskeisiä piirteitä ovat:

• suppea osallistujapiiri
• henkilökohtainen luottamus
• kirjaamattomuus
• viestinnän välttäminen sähköisissä järjestelmissä

Kylmän sodan aikana Yhdysvallat ja Neuvostoliitto käyttivät backchannelia esimerkiksi SALT-neuvotteluissa ja Kuuban kriisin ratkaisuissa.

Tiedustelun teoria

Tiedustelun epäonnistumisia voidaan tulkita kahdella tavalla:

1. Operatiivinen epäonnistuminen, koska signaaleja oli, mutta niitä ei havaittu tai tulkittu oikein.
2. Rakenteellinen epäonnistuminen, koska tiedustelujärjestelmiä ei ollut suunniteltu havaitsemaan kyseistä ilmiötä.

Yllätetty Eurooppa on esimerkki rakenteellisesta epäonnistumisesta: tiedusteluresurssit oli kohdennettu sotilaallisiin signaaleihin ja hybridivaikuttamiseen, ei epäviralliseen diplomatiaan.

Suurvaltamotiivit

Suurvaltojen käyttäytymistä voidaan analysoida realistisen kansainvälisen politiikan teorian kautta. Putnamin (1988) "two-level game" -lähestymistapa osoittaa, että sisäpoliittiset ja johtajakohtaiset tekijät vaikuttavat ulkopolitiikan valintoihin.

Menetelmällinen lähestymistapa

Tämä kirjoitus perustuu kvalitatiiviseen analyysiin:

1. historiallisiin analogioihin (Kuuban ohjuskriisi, SALT, Syyrian kemiallisten aseiden sopimus 2013)
2. tiedustelujärjestelmien rakenteelliseen analyysiin
3. suurvaltapolitiikan teoreettiseen tarkasteluun
4. Euroopan unionin ja kansallisten tiedustelupalvelujen toimintakyvyn arviointiin

Koska salaiset neuvottelut jättävät vähän julkista dokumentaatiota, analyysi nojaa teoreettisiin malleihin ja historiallisten tapausten vertailuun.

Miksi Eurooppa yllätettiin?

Eurooppalaiset tiedustelupalveluiden toiminnan painopiste on sotilaallisessa tiedustelussa. Ne keskittyivät SIGINT-, satelliitti- ja kybertoimintaan sekä sotilaallisen logistiikan seurantaan, mikä johti HUMINT-diplomatian aliresursointiin.

Pirstaleinen tiedustelujärjestelmä

EU:lla ei ole omaa tiedustelupalvelua; INTCEN analysoi vain jäsenvaltioiden vapaaehtoisesti jakamaa tietoa. Tämä rakenteellinen haaste lisäsi riippuvuutta Yhdysvalloista.

Yhdysvaltain tietojakopolitiikka

USA sulki Euroopan pois prosessista estääkseen poliittisen painostuksen ja varmistaakseen neuvotteluvapauden.

Venäjän salassapidon kulttuuri

Venäjän vertikaalinen ja keskitetty päätöksenteko rajoittaa signaalien vuotamista ulkopuolisille.

Yhdysvaltojen strategiset motiivit

Strateginen priorisointi Aasiaan

Kiina nähdään pääkilpailijana, ja Ukrainan konflikti kuluttaa liikaa resursseja.

Sisäpoliittinen paine

Pitkät konfliktit menettävät nopeasti poliittisen legitimiteetin. Republikaanit ovat painostaneet hallintoa vähentämään tukea Ukrainalle.

Suurvaltastatus

USA:n strateginen kulttuuri suosii bilateraalisia neuvottelukanavia suurvaltojen välillä.

Venäjän strategiset motiivit

Euroopan sivuuttaminen

Salaiset neuvottelut USA:n kanssa heikentävät EU:n yhtenäisyyttä ja asemaa.

Sotilaallinen ja taloudellinen paine

Neuvottelut tarjoavat mahdollisuuden rintaman stabilointiin ja resurssien hallintaan.

Suurvaltakuvan ylläpito

Venäjän legitimiteetti perustuu narratiiviin tasaveroisuudesta Yhdysvaltojen kanssa.

Historiallinen vertailu

Vertailu Kuuban ohjuskriisin, Kissinger–Dobrynin-SALT-kanavan ja Syyrian kemiallisten aseiden sopimukseen osoittaa, että backchannel-diplomatia usein:

• supistaa osallistujajoukkoa
• mahdollistaa korkean riskin päätöksiä
• estää liittolaisten vaikutuksen

Johtopäätökset ja suositukset

Mahdollisia signaaleja olisi ollut saatavilla, mutta ne olisivat olleet heikkoja, epäsuoria ja vaikeasti yhdistettäviä kokonaiskuvaksi. Tehokas ennakointi olisi edellyttänyt poikkeuksellisen laajaa tiedonkeruuta HUMINTista, SIGINTistä, geopoliittisesta analyysistä ja jäsenvaltioiden tiivistä yhteistyötä.

Miksi signaalit jäivät havaitsematta?

• Backchannel-neuvottelut on suunniteltu juuri niin, ettei jätetä digitaalista tai fyysistä jälkeä.
• Signaalit olivat hajanaisia ja epäselviä, joten niiden yhdistäminen merkittäväksi kuvaksi olisi vaatinut erittäin korkeatasoista analyysiä ja tiedon jakamista eri jäsenvaltioiden välillä.
• USA ei jakanut tietoa Euroopan palveluille, ja Venäjä pyrki aktiivisesti piilottamaan liikkeensä.

Euroopan päättäjille yllätys johtui rakenteellisista tekijöistä, ei yksittäisen viraston epäonnistumisesta. Keskeiset heikkoudet:

1. Tiedustelun riippuvuus Yhdysvalloista
2. Poliittisen yhtenäisyyden puute
3. Kyvyttömyys ennakoida suurvaltojen backchannel-käyttäytymistä

Suositukset Euroopalle:

1. Vahvistetaan yhteistä tiedustelua ja HUMINT-verkostoja
2. Rakennetaan strategisen autonomian mekanismeja
3. Parannetaan poliittista koordinaatiota ja tiedonvaihtoa jäsenvaltioiden välillä

Näin Eurooppa voi siirtyä suurvaltapolitiikan objektista subjektiksi.